十二届全国人大一次会议于3月14日上午在人民大会堂举行第四次全体会议，会议批准了《国务院机构改革和职能转变方案》。它提出将重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部制改革，转变政府职能。为何这份方案备受瞩目？国务院机构改革和职能转变有何必要性？未来大部制改革发展的方向在哪里？记者就这些问题采访了政府管理学院赵成根教授。

　　关注民生热点剖析改革方案赵成根介绍，这次改革是在建立与社会主义经济体制相适应的政府行政管理体制的改革战略目标指导下迈出的重要步伐。其中进行的六个领域的改革，均是针对我们多年想要解决而没有解决的问题，或者聚焦当下公共治理中社会关注的民生热点问题。改革方案出台后，实行铁路政企分开的举措格外引人注目。“7·23温州动车事故暴露了铁路高速发展过程中存在的隐患，同时使铁路运营管理问题走进了更多人的视线，”赵成根说，“铁道部实际上面临着比较尴尬的局面，又当婆婆，又当儿媳，身兼多种角色，说也不是，打也不是。”据赵成根介绍，过去的铁道部既是政府机构，又掌握着铁路建设运营功能，已经形成了一个庞大的封闭的运行体系，是政企不分的典型。这次改革将是我国适应市场经济体制，实行政企分开的重大战略举措，将有利于在铁路建设和运营中引进竞争机制，按照市场模式运行，大量引进民间资本并实行有效的监管。

　　同时，改革方案是对当下我国公共治理热点问题的反馈与回应。如组建国家食品药品监督管理总局，在推广“舌尖上的中国”的同时，更加注重“舌尖上的安全”；重新组建国家海洋局，告别四龙治海，整合海洋力量，捍卫国家主权等。从政府体制改革角度来看，虽然这次改革调整的部门不多，但对于我国政府职能转变，对铁路运营、海洋安全、食品药品质量的有效监管等诸多方面，必将发挥重大的推动作用。所以这次改革是非常有力度的，其影响也不可小觑。

　　此外，赵成根还提到了改革方案中看似并不令人瞩目，实则却非常关键的亮点举措。如加强基础性制度建设，建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度，建立不动产统一登记制度等。“2007年《物权法》通过之后，国家就提出了不动产统一登记制度的概念，但此制度始终是犹抱琵琶半遮面，呼之欲出而又呼之不出。”赵成根指出，对不动产实行统一登记，有利于最大限度降低交易风险，保护权益人的权益安全，完善产权制度，减少“房叔”、“房姐”、“房妹”事件的发生，有效促进制度反腐等。这也是现代产权制度发展过程中非常重要的机制建设，也从另外一个角度为中国官员的财产申报制度打开一个很大的缺口，为国家制定相应政策提供了最基础的信息数据，以便于在动态多元社会中实施更加有效的管理。如果这项制度真正落实，将是提升国家能力的一项基础建设。其他诸如减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质资格许可和认证等，均适应了新的社会条件下新的治理需求，将极大地释放地方政府和企业公司等市场主体的自由和活力，推动中国公民社会的快速发展，推动中国社会管理模式的创新发展。机构调整是手段职能转变是关键已经出台的改革方案，积极呼应了社会上的热点难点问题，传递出了继续推进市场化、促进社会和谐的信号。针对目前大部制改革的现状，赵成根提出几点需要注意的问题。

　　首先，大部制改革需要从实际出发，稳中求进，既要积极又要稳妥。“进行这种结构调整后，究竟能否实现有效的管理，还是有待考证的问题。一个复杂部门形成完整的结构并成为有效管理的有机体，需要很长时间的磨合，并不是像拼盘那样简单，一蹴而就。”

　　政府机制的改革是对现行组织结构、运行方式、职责功能进行的基本的调整，势必触及到相关部门、领导及其工作人员的权力地位和切身利益。其次就操作层面而言，改革过程中会涉及到部门整合、人员调动等一系列工作安排，稍有不慎则影响政府的有效运转，关系到社会的稳定发展。在现行组织框架历经几十年运行已经成熟的情况下，改革不是书生式、理想化的理论游戏，面对复杂动态的现状，需根据实际情况，经过科学的考量，审慎地做出决定。

　　其次，大部制不是大包大揽，不意味着部门合并后规模与权力的膨胀，也不应该最后成为叠床架屋式的结构。出台的方案固然是一个理想的制度构建与顶层设计，而接下来更加重要的是如何将方案的设计意图贯彻实施到实践当中，切实转化政府职能，更好地服务民生。赵成根说，最担心众多部门合并后挂着共同的大牌子，同处一个屋檐下，但各怀心思，各自为政，没有真正整合为一个有机的整体。关键是如何在大部的统一权威领导下，形成新的有效的运行系统，释放出新的组织活力。内部优化架构的同时，对外也要真正处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，简政放权，有所为有所不为，实现由全能型政府向有限责任型政府的转换。

　　再次，要掌握好大部制建设与政府职能专业化之间的平衡，两者是并行不悖的关系，切勿顾此失彼。大部制确实是欧美成熟发达国家政府组织发展的一个核心趋向，但是也必须看到，政府部门分化越来越细致也是人类组织文明长期以来不变的发展趋势。所以在推行大部制改革、强调部门整合的同时，也要推动政府部门的专业化建设。政府运作过程中部门之间合作的需要，绝不是部门合并的理由。现代公共管理理论和实践的发展都表明，在部门合并这一途径之外，还有多种可供选择的方法形成有效的组织协调与合作。而简单的合并，往往会导致事与愿违的消极后果。

　　这次改革方案中，机构改革与职能转变是紧密结合、相辅相成的。机构改革是手段，职能调整是关键。老百姓真正关注的并不是机构合并了多少、部门缩减了多少，而是政府部门能否真正服务为民。美好的顶层设计下，人们期待着一个结构优化、高效廉洁、职能科学、服务为民的新型政府的出现。

　　外延式改革向内涵式改革的转变新的改革方案的出台激动人心，让我们看到在我国经济结构转型、社会发生深刻变化的现实面前，政府所采取的积极态度与行动。那么大部制改革今后的路在哪里？国家行政体制改革将何去何从？对于这个问题，赵成根也有着独到的见解与认识。

　　“我们国家今天的机构改革，是在改变过去那种计划经济体制条件下的高度集权的行政管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的以宏观调控、微观监管、社会管理与公共服务为主要职能的新型政府体制。这的确是适应了变革时代的发展趋势与多元社会治理的需求，具有重大的时代价值。但是面对降低政府行政成本、提高政府运行效率、提高公共物品和公共服务供应效益、提升社会公众满意度等诸多改革衡量指标，我们今天进行的政府体制改革很大程度上还是属于政府结构的边界调整，属于加减法外延式的改革。我们下一步的改革，更重要的是应该走一条内涵式的发展道路。”

　　赵成根继续解释道：“如何真正降低政府运行的成本，建设廉价的经济型政府，比如如何真正降低‘三公’消费，如何使政府领导干部和普通公务员都能充满动力地努力工作，如何保障广大公务员的合法权益，如何防止正式的规则和运行程序成为形式主义的装饰品，如何避免潜规则泛滥、腐败横行等等，都不是简单的结构边界调整可以解决的，都需要将一整套新的管理理念和管理机制植入我们国家的政府系统。如何解决与百姓切身利益和日常生活直接相关的热点问题，如铁路票价问题、房价问题、油价问题、看病难看病贵等问题，在我们今天的改革当中并没有提出相应的举措。对于如何使电信、电力、银行、石油、民航、铁路等控制核心资源的国家垄断大企业在运营中兼顾社会公共利益，满足社会需求，也并未出台相应的规划方案。所以我们的改革还是需要不断深入的。我主张在对与百姓利益相关的行业进行管理以及产品定价、提供服务的过程中，绝对不能仅仅由国家与少数垄断企业片面单独决定，而是应当在吸纳相关主体充分讨论参与的基础上进行。”

　　赵成根认为，将来向内涵式改革道路发展的过程中，最关键的是要在国家的公共决策、公共管理和公共服务供应过程中，实现力量格局的均衡配置，通过有效的制度设计形成相反利益的力量主体相互监督、相互抗衡的格局。而这样的改革道路仍旧是道阻且长、困难重重，实现政府职能的转变也是任重而道远，充满着复杂性与艰巨性。路漫漫其修远兮，将来的改革道路仍旧需要政府官员与社会主体怀着对国家的责任感，上下求索，砥砺前行。